Da li procedure donošenja akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji podrazumijevaju sprovođenje prethodnih analiza i stručna mišljenja?
OBJAŠNJENJE:
Metolodologija za izradu akata o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji upućuje na potrebu da predlog pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i i sistematizaciji „nužno prati analitičko-dokumentaciona osnova relevantna za utvrđivanje osnovanosti i opravdanosti predloženih promjena, korekcija, odnosno novih rješenja“, ali za tako nešto nema eksplicitne zakonske obaveze, niti dostupni predlozi pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji sadrže znajačajnu osnovu te vrste.
Na predlog akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, organ državne uprave pribavlja mišljenje Ministarstva javne uprave, Uprave za ljudske resurse i Ministarstva finansija. U praksi, ova mišljenja nijesu u dovoljnoj mjeri standardizovana niti su uvijek usmjerena na uspostavljanje optimalne unutrašnje organizacije državnih organa.
Da li agencija, ustanova ili organ ima sačinjen i objavljen kadrovski plan kao osnovu za zapošljavanja u datoj kalendarskoj godini?
OBJAŠNJENJE:
Uprkos zakonskoj obavezi kadrovskog planiranja, ni za 2022. ni za 2021. godinu, Vlada nije usvojila kadrovski plan za sve organe državne uprave i službe Vlade. I kada se donesu, kadrovski planovi se svode samo na tabelarni pregled broja potrebnih zaposlenih uz pregled broja zaposlenih koji će ostvariti pravo na penziju, dok izostaju detaljnija obrazloženja i korišćenje drugih instituta (poput rasporeda, ugovora o djelu i sl.).
Da li državni organi imaju sačinjene planove integriteta koji odgovaraju na rizike od korupcije prilikom zapošljavanja?
NAPOMENA: Analizirati tri javno dostupna plana integriteta (jedno ministarstvo, jedan organ uprave, jedan fond).
OBJAŠNJENJE:
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih predstavljaju jednu od osnovnih oblasti planova integriteta. Ipak, prema izvještaju Agencije za sprječavanje korupcije o sprovođenju planova integriteta u 2021. godini, nezakonit proces planiranja i sprovođenje procedure zapošljavanja, odnosno nezakonito donošenje odluke pri procesu zapošljavanja prepoznato je kao poseban rizik svega u 0.81% slučajeva.
Analizirani planovi integriteta (njih tri) razlikuju se u pogledu nivoa u kojem prepoznaju rizike od korupcije prilikom zapošljavanja: plan integriteta Ministarstva kapitalnih investicija za 2021. godinu ne prepoznaje rizike od zapošljavanja, plan integriteta Uprave za statistiku za 2020. godinu prepoznaje blagi rizik od korupcije prilikom zapošljavanja tokom izborne kampanje, dok plan integriteta Fonda za zdravstveno osiguranje prepoznaje srednji rizik od favorizma, nepotizma i klijentelizma prilikom popune radnih mjesta, a kao mjere predviđa potpisivanje izjave o nepostojanju sukoba interesa od strane direktora i predstavnika Fonda u Komisiji za provjeru sposobnosti kandidata kao i to da se pitanja i zadaci za provjeru sposobnosti sastavljaju pred provjeru sposobnosti (pretpostavlja se da se misli na to da se sastave neposredno prije provjere, kako bi se spriječilo njihovo „curenje“, ali to nije precizirano mjerom).
Da li zapošljavanje na svim pozicijama u organu, ustanovi, agenciji i sl. podrazumijeva prethodno sprovođenje javnog konkursa ili oglasa?
OBJAŠNJENJE:
Po pravilu, sva radna mjesta se popunjavaju na osnovu javnog oglasa i konkursa. Ipak, posebni zakoni, poput Zakona o izvršenju kazni zatvora, novčane kazne i mjera bezbjednosti, propisuju izuzetke koji omogućavaju zapošljavanje na određenim pozicijama bez javnog oglašavanja. Primjera radi, ovaj Zakon omogućava pripravnicima/-ama da po završetku pripravničkog staža, zasnuju radni odnos bez javnog oglašavanja.
Takođe, s obzirom na to da se vršioci dužnosti mogu odrediti samo na osnovu uslova za konkretno radno mjesto, među kandidatima i kandidatkinjama van državnog organa, time je dodatno oslabljeno načelo javnog oglašavanja radnih mjesta.
Da li je regulisano trajanje javnog konkursa ili oglasa na način da ostavi dovoljno vremena kandidatima i kandidatkinjama za prijavu?
*Ne, nema javnog konkursa, ili prijave traju manje od 5 dana.
**Djelimično: prijave na oglas ili konkurs su moguće u trajanju do 5 do 10 dana.
***Da, prijave na oglas ili konkurs su moguće u trajanju dužem od 10 dana.
Da li su uslovi za sve kategorije radnih mjesta definisani na jasan i predvidiv način u relevantnom pravnom okviru?
OBJAŠNJENJE:
Uslovi su definisani zakonom i detaljnije, u pogledu oblasti obrazovanja i posebnih vještina, pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji.
Da li uslovi garantuju zapošljavanje onih kandidata i kandidatkinja, koji posjeduju profesionalno iskustvo, i znanja, vještine i sposobnosti neophodne za obavljanje poslova na datom radnom mjestu?
OBJAŠNJENJE:
Uslovi za zapošljavanje su relativno niski, naročito za pozicije visoko-rukovodnog kadra i starješina organa (visoko obrazovanje (VII1 nivo kvalifikacije obrazovanja) i najmanje tri godine radnog iskustva na poslovima rukovođenja ili pet godina radnog iskustva na drugim poslovima (za starješine), odnosno najmanje dvije godine radnog iskustva na poslovima rukovođenja ili pet godina radnog iskustva (za visoki rukovodni kadar).
Crnogorska državna uprava nema standardizovane opise radnih mjesta, pa samim tim ne postoji ni dovoljna veza između očekivanih radnih zadataka i neophodnih znanja, vještina i sposobnosti. Uprava za kadrove je 2019. godine sačinila priručnik za primjenu okvira kompetencija za visoki rukovodni kadar i starješine, ali se on ne primjenjuje dosljedno. Ne postoji okvir kompetencija za ostala službenička zvanja.
Da li procedura zapošljavanja podrazumijeva obaveznu provjeru sposobnosti?
NAPOMENA: Provjera sposobnosti podrazumijeva organizovano testiranje i sl, odnosno postupak koji se ne svodi na provjeru ispunjavanja uslova oglasa ili konkursa?
OBJAŠNJENJE:
U načelu, zapošljavanje podrazumijeva prethodnu provjeru sposobnosti, ali se vršioci dužnosti mogu odrediti iz reda kandidata i kandidatkinja van državnog organa bez prethodne provjere sposobnosti.
Da li postoje odredbe sprječavanja sukoba interesa i neprimjerenih političkih uticaja u radu komisija za provjere sposobnosti?
*Ne, komisije za provjeru sposobnosti mogu uključiti političke ličnosti i lica povezana sa kandidatima/ Komisije za provjeru sposobnosti ne postoje.
**Djelimično. Neke garancije protiv sukoba interesa i/ili neprimjerenih političkih uticaja postoje.
***Da. U komisijama za provjeru sposobnosti ne mogu učestvovati političke ličnosti i lica povezana sa kandidatima/-kinjama.
OBJAŠNJENJE:
Opšta načela Zakona o upravnom postupku nalažu potrebu da se iz odlučivanja izuzme ovlašćeno službeno lica koje je sa strankom, zastupnikom ili punomoćnikom stranke srodnik po krvi u propisanim stepenima srodstva, odnosno povezan po nekom drugom osnovu (ako je u interesnom, ugovornom ili drugom odnosu po osnovu kojeg ostvaruje naknadu ili druga primanja ili postoje druge okolnosti koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost).
Kada je rješenjem odlučeno o izuzeću člana kolegijalnog organa taj organ odlučuje bez učešća člana koji je rješenjem izuzet.
Međutim, Zakon o državnim službenicima i namještenicima ne sadrži odredbe koje bi pojačale obaveze u pogledu sprječavanja sukoba interesa i neprimjerenih političkih uticaja u radu komisija za provjeru sposobnosti. Štaviše, pregled izvještaja o provjeri sposobnosti i liste stručnjaka i istaknutih stručnjaka koji učestvuju u komisijama za provjeru sposobnosti ukazuju na to da u njima imaju učešće politički eksponirane ličnosti.
Da li je način rada komisije za provjeru sposobnosti regulisan na pravno predvidiv način, da izbjegne improvizacije i nejednak tretman kandidata/-kinja?
*Ne, rad komisije za provjeru sposobnosti nije regulisan u pogledu zaduženja svih članova, trajanja testiranja, sprovođenja intervjua i sl. / Komisije za provjeru sposobnosti ne postoje.
**Djelimično. Neki aspekti rada komisija za provjeru sposobnosti su regulisani, poput obaveze da se svim kandidatima/-kinjama postavljaju ista pitanja na intervjuu. Ali pravni okvir i dalje ostavlja prostor za improvizacije.
*** Da, svi važni aspekti rada komisija za provjeru sposobnosti su regulisani, uz nužan nivo fleksibilnosti (primjera radi, sloboda u postavljanju potpitanja na intervjuu i sl).
OBJAŠNJENJE:
Uredba o kriterijumima i bližem načinu sprovođenja provjere znanja, sposobnosti, kompetencija i vještina za rad u državnim organima propisuje da najmanje jedan član komisije prisustvuje pisanom testiranju dok se usmeni interjvu sprovodi pred svim članovima. Propisana su i pravila ponašanja kandidata i kandidatkinja. Utvrđen je i rok u kojem se provjera mora sprovesti (30 dana od dana sačinjavanja liste kandidata koji ispunjavaju uslove).
Pisano testiranje sastoji se od teorijskog i praktičnog dijela i podrazumijeva izradu pisanog testa.
Pisani test izrađuje se u elektronskoj formi, pod šifrom. Sadržaj pisanog testa određuje se u zavisnosti od nivoa i kategorije radnog mjesta za koje se sprovodi provjera, kao i specifičnosti poslova koji se vrše u određenom zvanju.
Propisana je obaveza da se ista pitanja postavljaju svim kandidatima i kandidatkinjama na intervjuu, kao i mjerila za procjenu intervjua. Međutim, najviše prostora za improvizaciju je dozvoljeno u praktičnom testiranju, s ozbirom na to da je uloga komisije u tom dijelu mala, i sadrži se u izboru dva od deset zadataka koje dostavi organ za čije potrebe se zapošljavanje vrši. Ne postoje standardizovane smjernice za pripremi praktičnih zadataka a i mogućnost njihovog „curenja“ i favorizovanja određenih kandidata ili kandidatkinja je time veća.
Da li je ocjenjivanje od strane komisija za provjeru sposobnosti regulisano na način da se utvrđeni jasni kriterijimi i mjerila za ocjenjivanje sposobnosti, znanja, vještina ili kompetencija kandidata/-kinja?
*Ne, ne postoje mjerila i kriterijumi za ocjenjivanje ocjenjivanje sposobnosti, znanja, vještina ili kompetencija, koje su predmet provjere. / Komisije za provjeru sposobnosti ne postoje.
OBJAŠNJENJE:
Zakonom su utvrđeni kriterijumi ocjenjivanja teorijskih i praktičnih testova i usmenih intervjua. Međutim, nema jasnih pokazatelja za ocjenu određenih kriterijuma, naročito za niža službenička zvanja, za koja ne postoji tzv. okvir kompetencija (set poželjnih znjanja, vještina, sposobnosti, ponašanja koja se očekuju od zaposlenih na određenim poslovima, uz jasne pozitivne i negativne pokazatelje, uz pomoć kojih se te kompetencije definišu). Primjera radi, lični nastup i motivacija se ocjenjuju tokom usmenog intervjua, dok članovi i članice komisija za provjeru sposobnosti nemaju jasne smjernice i pokazatelje kojima se vode.
Da li provjera sposobnosti omogućava izradu pisanih testova pod šifrom?
*Ne/ nema provjere sposobnosti.
**Djelimično (primjera radi, teorijski dio testa se izrađuje pod šifrom a praktični ne)
OBJAŠNJENJE:
Teorijski dio pisanog testa se izrađuju elektronski, pod šifrom, a pitanja se nasumično biraju iz zbirke pitanja koju sačinjava Uprava za kadrove. Za praktični dio testa nije naglašeno da se radi pod šifrom.
Da li je udio intervjua u ukupnom zbiru poena sveden na nivo u kojem ne može da ima odlučujuću ulogu u ukupnom rangu kandidata/-kinje?
*Ne/ nema provjere sposobnosti.
**Djelimično, udio intervjua varira u zavisnosti od pozicije/zvanja u koje se kandidat/-kinja biraju.
OBJAŠNJENJE:
Ukupan broj bodova na provjeri za visoki rukovodni kadar i straješine se dobija sabiranjem konačnog broja bodova dobijenih na testiranju u pisanoj formi i na strukturiranom intervjuu.
Pisani rad maksimalno 20 poena, usmeni intervju 25 poena: dakle, pri odabiru rukovodnog kadra usmeni intervju ima preovlađujuću ulogu. Situacija je drugačija kada je u pitanju provjera sposobnosti za ostala službenička zvanja, gdje usmeni intervju ima udio od maksimalnih sedam od 20 bodova, koliko se može maksimalno ostvariti na provjeri sposobnosti. (Koristi se sljedeća formula: ukupan broj bodova = broj bodova ostvaren na teorijskom dijelu pisanog testa(max 20 poena) x 30/100 + broj bodova ostvaren na praktičnom dijelu pisanog testa (max 20 poena) x 35/100 + broj bodova ostvaren na usmenom intervjuu(max 20 poena) x 35/100))
Da li pravni okvir garantuje transparentno izvještavanje o postupcima provjere sposobnosti, na način da zainteresovana javnost i protivkandidati/-kinje mogu ostvariti uvid u zadatke i pitanja koja su bila predmet provjere?
*Ne/ nema provjere sposobnosti.
**Djelimično. Primjera radi, moguće je izvršiti uvid u testove koji su rađeni pod šifrom, ali ne i u cjelokupnu dokumentaciju i zapisnike o intervjuu.
***Da, moguće je izvršiti uvid u cjelokupnu dokumentaciju, uključujući i zapisnike o intervjuu.
OBJAŠNJENJE:
Član 5 Zakona o državnim službenicima i namještenicima propisuje da kandidat koji se prijavio na oglas ima pravo da pregleda dokumentaciju oglasa, u prisustvu službenika Uprave za ljudske resurse.
Pravilnik o sadržaju, povlačenju i ispravci oglasa za popunu radnog mjesta u državnom organu i načinu uvida u dokumentaciju oglasa dalje propisuje da se kandidatu koji je podnio zahtjev za uvid u dokumentaciju oglasa, omogući uvid u dokumentaciju oglasa na koji se prijavio, u prostorijama Uprave za ljudske resurse, u prisustvu službenika te Uprave, u roku od pet dana od dana podnošenja zahtjeva, na način da se obezbijedi zaštita ličnih podataka. Međutim, veliku prepreku za uvid u kompletnu dokumentaciju predstavlja činjenica da se zapisnici sa intervjua ne sačinjavaju. Uredba o kriterijumima i bližem načinu sprovođenja provjere znanja, sposobnosti, kompetencija i vještina za rad u državnim organima propisuje da se samo nakon sprovedene provjere, a najkasnije u roku od sedam dana, sačinjava izvještaj u koji se unose podaci o sprovedenoj provjeri i ostvareni rezultati, za svakog kandidata posebno. U tim izvještajima se može vidjeti koliko su poena na kom dijelu testiranja ostvarili kandidati i kandidatkinje, ali ne i pitanja i odgovori na intervjuu, zapisnici sa intervjua i sl. Više o ovim problemima smo pisali u analizi iz 2020. godine, koja je dostupna na sljedećem linku: https://institut-alternativa.org/integritet-zaposljavanja-u-drzavnim-organima-provjera-sposobnosti-ili-podobnosti/ .
Da li rezultat provjere sposobnosti i ocjene uslova za dato radno mjesto odlučujuće utiče na odluku o zapošljavanju? Ovo podrazumijeva da se prvorangirani kandidat/-kinja bira na radno mjesto.
*Ne / nema provjere sposobnosti.
**Djelimično. Primjera radi, provjera sposobnosti rezultira rang listom, ali rukovodioci ili tijelo nadležno za odlučivanje imaju diskrecionu moć da zaposle bilo koga sa te liste.
OBJAŠNJENJE:
Nakon provjere sposobnosti, lista za izbor sadrži najbolje ocijenjena tri kandidata ili kandidatkinje, među kojima se vrši izbor državnog službenika ili službenice. Dakle, rezultat provjere sposobnosti, iako vodi ka užem izboru, ne podrazumijeva da se nužno bira prvorangirani kandidat ili kandidatkinja.
Da li se rukovodni kadar bira na period koji se ne poklapa sa izbornim ciklusom, u mandatu od četiri godine?
OBJAŠNJENJE:
Visoki rukovodni kadar i starješine biraju se na period pet godina.
Da li određivanje vršilaca dužnosti sprječava da se bez prethodne provjere sposobnosti na pozicije dovedu osobe spolja, bez prethodnog iskustva u organu, ustanovi, agenciji i sl?
*Djelimično. Primjera radi, propisuje se da se po pravilu vršiocu dužnosti imenuju iz reda već zaposlenih u datom organu, ustanovi, agenciji, iako su dozvoljeni izuzeci.
OBJAŠNJENJE:
Izmjenama Zakona o državnim službenicima i namještenicima u januaru 2021. godine je brisana odredba da se vršioci dužnosti određuju po pravilu iz reda već zaposlenih u datom državnom organu.
Da li kandidati/-kinje koji smatraju da su im povrijeđena prava, mogu da potraže njihovu zaštitu ulaganjem žalbe ili pokretanjem spora?
*Djelimično, primjera radi, samo u određenim slučajevima.
OBJAŠNJENJE:
Zakon o državnim službenicima i namještenicima propisuje da se protiv odluke o izboru državnog službenika, odnosno namještenika može podnijeti žalba, u roku od osam dana od dana prijema rješenja, odnosno odluke. O žalbi na odluku o izboru državnog službenika, odnosno namještenika odlučuje Komisija za žalbe. Komisija za žalbe odlučuje o žalbi najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema žalbe. Protiv rješenja Komisije za žalbe može se pokrenuti upravni spor.
U slučaju da postoji drugostepeno tijelo za žalbe, da li postoje odredbe sprječavanja sukoba interesa i neprimjerenih političkih uticaja u radu tih tijela?
*Ne, komisije za žalbe mogu uključiti političke ličnosti i lica povezana sa kandidatima/-kinjama na konkursu ili oglasu.
**Djelimično. Neke garancije protiv sukoba interesa i/ili neprimjerenih političkih uticaja postoje.
***Da. U komisijama za žalbe ne mogu učestvovati političke ličnosti dok su članovi povezani sa kandidatima/-kinjama dužni da se izuzmu.
OBJAŠNJENJE:
Iako postoje opšta načela Zakona o upravnom postupku, koja upućuju na potrebe izuzeće u slučaju postojanja sumnje u nepristrasnost (ranije navedene), Komisija za žalbe može uključiti prethodno politički eksponirana lica, što je slučaj sa aktuelnom Komisijom.
Poslovnik o radu Komisije propisuje da o izuzeću člana odlučuje Komisija, ali ne definiše bliže osnov za izuzeće, niti ne propisuje šta se dešava da je više lica izuzeto iz odlučivanja o jednom predmetu.
Da li je način rada tijela za žalbe regulisan na pravno predvidiv način, da izbjegne improvizacije i nejednak tretman kandidata/-kinja?
Napomena: provjeriti Poslovnik o radu Komisije za žalbe, i načela rada u Zakonu.
OBJAŠNJENJE:
Zakon o državnim službenicima ni u načelu ne reguliše način rada Komisije za žalbe, već samo upućuje na obavezu donošenja Poslovnika o radu.
Poslovnikom je definisana dinamika održavanja sjednica, predjsedavanje, i odlučivanje (većinom od ukupnog broja članova Komisije).
Predmeti se dodjeljuju u rad predsjedniku i članovima Komisije kao izvjestiocima po redosljedu prispijeća, poštujući azbučni red početnih slova prezimena predsjednika i članova Komisije.
Poslovnik definiše i način donošenja odluke o izuzeću. Međutim, budući da definiše da se odluke uvijek donose većinom od ukupnog broja članova Komisije, nejasno je šta biva u slučajevima da je više lica izuzeto iz odlučivanja o jednom predmetu.
Da li upravni i sporovi pred osnovnim sudovima imaju prioritet u radu ukoliko je riječ o povredi prava prilikom zapošljavanja u javnom sektoru?
OBJAŠNJENJE:
Zakon o državnim službenicima i Zakon o upravnom sporu ne upućuju na prioritetno rješavanje sporova ukoliko je riječ o povredi prava prilikom zapošljavanja u javnom sektoru.
Da li je trajanje drugostepenih postupaka i sporova zbog povreda prava prilikom zapošljavanja u javnom sektoru dovoljno kratko da omogući efikasnu zaštitu prava?
*Ne, trajanje upravnog postupka je znatno duže od 30 dana a spora od dva mjeseca.
**Djelimično, postupci traju između 30 i 60 dana, a sporovi između 2 i 6 mjeseci.
***Da. Postupci su kraći od 30 dana a sporovi od 2 mjeseca.
OBJAŠNJENJE:
Do oktobra 2021. godine Komisija za žalbe je uglavnom rješavala predmete u roku. Međutim, od oktobra 2021. do početka aprila 2022. godine ovo tijelo nije bilo funkcionalno što je dovelo do značajnoj zastoja u radu. Na drugoj strani, prosječno trajanje upravnog spora u 2021. godini iznosilo je 521.3 dana.
Da li inspekcijski nadzor nad zapošljavanjem u javnim preduzećima funkcioniše na predvidiv način (zna se koja je inspekcija nadležna) i učinkovit način?
OBJAŠNJENJE:
Zakonom je jasno propisano da je Upravna inspekcija nadležna za inspekcijski nadzor nad sprovođenjem procedura popune radnih mjesta (zapošljavanja). Međutim, posljednji dostupni izvještaj o radu Ministarstva javne uprave ne pružaju dovoljno informacija o učinku Upravne inspekcije, na šta je Institut alternativa više puta upozoravao (https://institut-alternativa.org/hajde_da_govorimo_o_ucincima/ ). I iz završnog izvještaja o sprovođenju Plana optimizacije javne uprave za period 2018-2020. godine, čak i u odnosu na nepravilnosti utvrđene od strane Upravne inspekcije, nejasan je konačni efekat tih mjera, o čemu svjedoči i sljedeći nalaz o tome da je u Upravna inspekcija u periodu od 2020. godine izvršila 16 inspekcijskih nadzora, tokom kojih je kontrolisala 232 ugovora o djelu, a utvrdila 218 nepravilnosti, na koje je ukazala subjektima nadzora. „Nepravilnosti utvrđene u postupcima inspekcijskog nadzora koji su imali za predmet kontrolu ugovora o djelu, ugovora o privremenim i povremnim poslovima ili drugih vrsta ugovornog angažovanja, odnosile su se na zaključivanje ovih ugovora za poslove iz redovne nadležnosti subjekata nadzora, odnosno poslove sistematizovanih radnih mjesta, što je suprotno Zakonu o državnim službenicima i namještenicima i Zakonu o lokalnoj samoupravi kojima je propisan način zasnivanja radnog odnosa. Dalje upravne mjere će zavisiti od postupanja subjekata nadzora po ukazivanju upravne inspekcije, što će biti predmet kontrolnih inspekcijskih nadzora“, piše u izvještaju. I fokus grupe sprovedene sa predstavnicama i predstavnicima govore u prilog ograničenom učinku Upravne inspekcije.
Dodatno, u odgovoru na inicijativu koju je Institut alternativa predao ovoj inspekciji radi kontrole zapošljavanja direktora Zavoda za zapošljavanje Crne Gore, ukazano je da ne može da se izvrši inspekcijski nadzor, jer je u odnosu na predmetni slučaj pokrenut sudski postupak. Imajući u vidu prosječno trajanje sudskih postupaka, ovakav stav Upravne inspekcije negativno utiče na efikasnost zaštite prava i provjere nepravilnosti.