Da li procedure donošenja akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji podrazumijevaju sprovođenje prethodnih analiza i stručna mišljenja?
OBJAŠNJENJE:
Shodno Zakonu o lokalnoj samoupravi, akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji donosi predsjednik opštine. Nisu date bliže smjernice koje bi ovu proceduru vezale za sprovođenje prethodnih analiza ili kadrovsko planiranje. Kada su u pitanju izmjene i dopune postojećih pravilnika, postoje određena obrazloženja/ razlozi za donošenje navedenih izmjena. Takav je slučaj sa izmjenama i dopunama Pravilnika Glavnog grada Podgorice, u kojem se navodi da će Sekretarijat za kulturu i sport, pored oblasti kulture, obrazovanja i sporta, pratiti i oblast medija ubuduće, te da je zbog kompleksnosti i složenosti poslova iz djelokruga rada potrebno sistematizovati radno mjesto pomoćnika sekretara. Ipak, detaljna objašnjenja i razlozi za sistematizaciju svih pojedinačnih radnih mjesta u okviru pravilnika lokalnih samouprava nisu zabilježeni.
Da li organ lokalne uprave ili služba ima sačinjen i objavljen kadrovski plan kao osnovu za zapošljavanja u datoj kalendarskoj godini?
OBJAŠNJENJE:
Zakon o lokalnoj samoupravi, koji je stupio na snagu 2018. godine, obavezao je opštine da donesu kadrovski plan za organe lokalne uprave, stručne i posebne službe u njihovom sastavu. Ipak, naši nalazi praćenja ispunjavanja ove obaveze od strane lokalnih samouprava pokazali su česta kašnjenja u usvajanju ili neusvajanja kadrovskih planova, dok usvojeni kadrovski planovi najčešće ne sadrže jasna obrazloženja, vezu sa sprovođenjem javnih politika, isporučivanjem javnih usluga i slično.
Većina lokalnih samouprava (22 od 25) je sačinila kadrovski plan za 2022. godinu. Međutim, Opština Ulcinj već četvrtu godinu krši Zakon o lokalnoj samoupravi i ne sačinjava kadrovski plan, dok istovremeno vrši zapošljavanja, tako dodatno kršeći isti zakon. Iako Zakon o lokalnim samoupravama propisuje vremenski rok za donošenje kadrovskog plana, koji je 30 dana od dana usvajanja budžeta, devet opština je u 2022. godini prekršilo rok i zakasnilo sa donošenjem kadrovskog plana.
Da li organi lokalne uprave i službe imaju sačinjene planove integriteta koji odgovaraju na rizike od korupcije prilikom zapošljavanja?
NAPOMENA: Analizirati tri javno dostupna plana integriteta.
Nijedan od tri analizirana plana integriteta lokalnih administracija ne prepoznaje rizik od korupcije ili neprimjerenog političkog uticaja prilikom zapošljavanja.
Plan integriteta Glavnog grada Podgorice nema nijedan rizik u postupku zapošljavanja, dok planovi integriteta Opštine Kotor i Opštine Kolašin prepoznaju rizike samo u odnosu na već zaposlene. Ovi rizici se odnose na neracionalnu kadrovsku politiku, nedovoljne kadrovske kapacitete sa iskustvom u određenim oblastima, nedostatak motivacije i vrednovanja rada i slično.
Kadrovska politika, etično i profesionalno ponašanje zaposlenih predstavljaju jednu od osnovnih oblasti planova integriteta, ipak, prema izvještaju Agencije za sprječavanje korupcije o sprovođenju planova integriteta u 2021. godini, nezakonit proces planiranja i sprovođenje procedure zapošljavanja, odnosno nezakonito donošenje odluke pri procesu zapošljavanja prepoznato je kao poseban rizik svega u 0.81% slučajeva.
Da li zapošljavanje na svim pozicijama u organu lokalne uprave i službi podrazumijeva prethodno sprovođenje javnog konkursa ili oglasa?
OBJAŠNJENJE:
Mjesta u lokalnoj upravi se, po pravilu, popunjavaju putem javnog oglasa, ili putem raspoređivanja, internog oglasa i javnog konkursa. Samo u slučajevima zamjene privremeno odsutnog službenika i vršenja privremeno povećanog obima posla, lice koje rukovodi organom lokalne uprave, stručnom službom, odnosno posebnom službom može bez javnog oglašavanja donijeti rješenje o zasnivanju radnog odnosa lica koje se nalazi na evidenciji lica koja su već zadovoljile provjeru sposobnosti za rad u lokalnoj upravi. Ovakav angažman može trajati najduže do šest mjeseci, uz prethodno pribavljenu potvrdu o obezbijeđenim finansijskim sredstvima. S obzirom na to da je vremenski ograničen i da je zapošljavanje moguće izvršiti među licima koja su već prošla proceduru javnog oglasa, ovaj izuzetak ne narušava načelni princip da se mjesta popunjavaju samo na osnovu prethodnog oglašavanja.
Da li je regulisano trajanje javnog konkursa ili oglasa na način da ostavi dovoljno vremena kandidatima i kandidatkinjama za prijavu?
*Ne, nema javnog konkursa, ili prijave traju manje od 5 dana.
**Djelimično: prijave na oglas ili konkurs su moguće u trajanju do 5 do 10 dana.
***Da, prijave na oglas ili konkurs su moguće u trajanju dužem od 10 dana.
Shodno Zakonu o lokalnoj samoupravi, rok za podnošenje prijava na javni konkurs je 20 dana od dana objavljivanja konkursa a na interni i javni oglas 15 dana od dana objavljivanja oglasa.
Da li su uslovi za sve kategorije radnih mjesta definisani na jasan i predvidiv način u relevantnom pravnom okviru?
OBJAŠNJENJE:
Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa nivoe kvalifikacije obrazovanja i godina iskustva po zvanjima, dok pravilnici propisuju detaljnije uslove i posebne vještine.
Da li uslovi garantuju zapošljavanje onih kandidata i kandidatkinja, koji posjeduju profesionalno iskustvo, i znanja, vještine i sposobnosti neophodne za obavljanje poslova na datom radnom mjestu?
OBJAŠNJENJE:
Uslovi za zapošljavanje su relativno niski, naročito za pozicije visoko-rukovodnog kadra i starješina organa. U Zakonu o lokalnoj samoupravi, za rukovodni kadar propisano je VII1 nivo kvalifikacije obrazovanja i najmanje tri godine radnog iskustva na poslovima rukovođenja.
Crnogorska lokalna uprava nema standardizovane opise radnih mjesta, pa samim tim ne postoji ni dovoljna veza između očekivanih radnih zadataka i neophodnih znanja, vještina i sposobnosti.
Da li procedura zapošljavanja podrazumijeva obaveznu provjeru sposobnosti?
NAPOMENA: Provjera sposobnosti podrazumijeva organizovano testiranje i sl, odnosno postupak koji se ne svodi na provjeru ispunjavanja uslova oglasa ili konkursa?
OBJAŠNJENJE:
U načelu, zapošljavanje podrazumijeva prethodnu provjeru sposobnosti, jer Zakon o lokalnoj samoupravi u članu 115 predviđa da kandidat koji ispunjava poslove javnog oglasa podliježe provjeri znanja, sposobnosti, kompetencija i vještina, zavisno od kategorije radnih mjesta.
Da li postoje odredbe sprječavanja sukoba interesa i neprimjerenih političkih uticaja u radu komisija za provjere sposobnosti?
*Ne, komisije za provjeru sposobnosti mogu uključiti političke ličnosti i lica povezana sa kandidatima/ Komisije za provjeru sposobnosti ne postoje.
**Djelimično. Neke garancije protiv sukoba interesa i/ili neprimjerenih političkih uticaja postoje.
***Da. U komisijama za provjeru sposobnosti ne mogu učestvovati političke ličnosti i lica povezana sa kandidatima/-kinjama.
OBJAŠNJENJE:
Opšta načela Zakona o upravnom postupku nalažu potrebu da se iz odlučivanja izuzme ovlašćeno službeno lica koje je sa strankom, zastupnikom ili punomoćnikom stranke srodnik po krvi u propisanim stepenima srodstva, odnosno povezan po nekom drugom osnovu (ako je u interesnom, ugovornom ili drugom odnosu po osnovu kojeg ostvaruje naknadu ili druga primanja ili postoje druge okolnosti koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost).
Kada je rješenjem odlučeno o izuzeću člana kolegijalnog organa taj organ odlučuje bez učešća člana koji je rješenjem izuzet.
Međutim, Zakon o državnim službenicima i namještenicima koji se shodno primjenjuje na organe lokalne uprave ne sadrži odredbe koje bi pojačale obaveze u pogledu sprječavanja sukoba interesa i neprimjerenih političkih uticaja u radu komisija za provjeru sposobnosti.
Da li je način rada komisije za provjeru sposobnosti regulisan na pravno predvidiv način, da izbjegne improvizacije i nejednak tretman kandidata/-kinja?
*Ne, rad komisije za provjeru sposobnosti nije regulisan u pogledu zaduženja svih članova, trajanja testiranja, sprovođenja intervjua i sl. / Komisije za provjeru sposobnosti ne postoje.
**Djelimično. Neki aspekti rada komisija za provjeru sposobnosti su regulisani, poput obaveze da se svim kandidatima/-kinjama postavljaju ista pitanja na intervjuu. Ali pravni okvir i dalje ostavlja prostor za improvizacije.
*** Da, svi važni aspekti rada komisija za provjeru sposobnosti su regulisani, uz nužan nivo fleksibilnosti (primjera radi, sloboda u postavljanju potpitanja na intervjuu i sl).
OBJAŠNJENJE:
Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da provjeru znanja, sposobnosti, kompetencija i vještina sprovodi komisija koju obrazuje jedinica za upravljanje ljudskim resursima i čine je predstavnik jedinice za upravljanje ljudskim resursima, predstavnik organa lokalne uprave koji je rukovodilac jedinice u kojoj se vrši popuna mjesta i stručno lice iz odgovarajuće oblasti rada.
Uredba o kriterijumima i bližem načinu sprovođenja provjere znanja, sposobnosti, kompetencija i vještina za rad u državnim organima, koja se odnosi i na organe lokalne uprave, propisuje da najmanje jedan član komisije prisustvuje pisanom testiranju dok se usmeni intervju sprovodi pred svim članovima. Propisana su i pravila ponašanja kandidata i kandidatkinja. Utvrđen je i rok u kojem se provjera mora sprovesti (30 dana od dana sačinjavanja liste kandidata koji ispunjavaju uslove).
Pisano testiranje sastoji se od teorijskog i praktičnog dijela i podrazumijeva izradu pisanog testa. Pisani test izrađuje se u elektronskoj formi, pod šifrom. Sadržaj pisanog testa određuje se u zavisnosti od nivoa i kategorije radnog mjesta za koje se sprovodi provjera, kao i specifičnosti poslova koji se vrše u određenom zvanju.
Propisana je obaveza da se ista pitanja postavljaju svim kandidatima i kandidatkinjama na intervjuu, kao i mjerila za procjenu intervjua. Međutim, najviše prostora za improvizaciju je dozvoljeno u praktičnom testiranju, s obzirom na to da je uloga komisije u tom dijelu mala, i sadrži se u izboru dva od deset zadataka koje dostavi organ za čije potrebe se zapošljavanje vrši. Ne postoje standardizovane smjernice za pripremi praktičnih zadataka a i mogućnost njihovog „curenja“ i favorizovanja određenih kandidata ili kandidatkinja je time veća.
Da li je ocjenjivanje od strane komisija za provjeru sposobnosti regulisano na način da se utvrđeni jasni kriterijimi i mjerila za ocjenjivanje sposobnosti, znanja, vještina ili kompetencija kandidata/-kinja?
*Ne, ne postoje mjerila i kriterijumi za ocjenjivanje ocjenjivanje sposobnosti, znanja, vještina ili kompetencija, koje su predmet provjere. / Komisije za provjeru sposobnosti ne postoje.
OBJAŠNJENJE:
Zakonom su utvrđeni kriterijumi ocjenjivanja teorijskih i praktičnih testova i usmenih intervjua. Međutim, nema jasnih pokazatelja za ocjenu određenih kriterijuma, naročito za niža službenička zvanja, za koja ne postoji tzv. okvir kompetencija (set poželjnih znjanja, vještina, sposobnosti, ponašanja koja se očekuju od zaposlenih na određenim poslovima, uz jasne pozitivne i negativne pokazatelje, uz pomoć kojih se te kompetencije definišu). Primjera radi, lični nastup i motivacija se ocjenjuju tokom usmenog intervjua, dok članovi i članice komisija za provjeru sposobnosti nemaju jasne smjernice i pokazatelje kojima se vode.
Da li provjera sposobnosti omogućava izradu pisanih testova pod šifrom?
*Ne/ nema provjere sposobnosti.
**Djelimično (primjera radi, teorijski dio testa se izrađuje pod šifrom a praktični ne)
OBJAŠNJENJE:
Teorijski dio pisanog testa se izrađuju elektronski, pod šifrom, a pitanja se nasumično biraju iz zbirke pitanja koju sačinjava Uprava za ljudske resurse. Za praktični dio testa nije naglašeno da se radi pod šifrom.
Da li je udio intervjua u ukupnom zbiru poena sveden na nivo u kojem ne može da ima odlučujuću ulogu u ukupnom rangu kandidata/-kinje?
*Ne/ nema provjere sposobnosti.
**Djelimično, udio intervjua varira u zavisnosti od pozicije/zvanja u koje se kandidat/-kinja biraju.
OBJAŠNJENJE:
Ukupan broj bodova na provjeri za visoki rukovodni kadar i starješine se dobija sabiranjem konačnog broja bodova dobivenih na testiranju u pisanoj formi i na strukturiranom intervjuu. Pisani rad iznosi maksimalno 20 poena, usmeni intervju 25 poena: dakle, pri odabiru rukovodnog kadra usmeni intervju ima preovlađujuću ulogu. Situacija je drugačija kada je u pitanju provjera sposobnosti za ostala službenička zvanja, gdje usmeni intervju ima udio od maksimalnih sedam od 20 bodova, koliko se može maksmalno ostvariti na provjeri sposobnosti
Da li pravni okvir garantuje transparentno izvještavanje o postupcima provjere sposobnosti, na način da zainteresovana javnost i protivkandidati/-kinje mogu ostvariti uvid u zadatke i pitanja koja su bila predmet provjere?
*Ne/ nema provjere sposobnosti.
**Djelimično. Primjera radi, moguće je izvršiti uvid u testove koji su rađeni pod šifrom, ali ne i u cjelokupnu dokumentaciju i zapisnike o intervjuu.
***Da, moguće je izvršiti uvid u cjelokupnu dokumentaciju, uključujući i zapisnike o intervjuu.
OBJAŠNJENJE:
Član 5 Zakona o državnim službenicima i namještenicima, koji se primjenjuje i na organe lokalne samouprave, propisuje da kandidat koji se prijavio na oglas ima pravo da pregleda dokumentaciju oglasa. Međutim, o samoj provjeri sposobnosti se ne izvještava na dovoljno detaljan način koji bi svim kandidatima omogućio uvid u pitanja i zadatke.
Da li rezultat provjere sposobnosti i ocjene uslova za dato radno mjesto odlučujuće utiče na odluku o zapošljavanju? Ovo podrazumijeva da se prvorangirani kandidat/-kinja bira na radno mjesto.
*Ne / nema provjere sposobnosti.
**Djelimično. Primjera radi, provjera sposobnosti rezultira rang listom, ali rukovodioci ili tijelo nadležno za odlučivanje imaju diskrecionu moć da zaposle bilo koga sa te liste.
OBJAŠNJENJE:
Nakon provjere sposobnosti, lista za izbor sadrži najbolje ocijenjena tri kandidata ili kandidatkinje, a može da sadrži i više kandidata ako su isto ocijenjeni. Odluku o izboru lokalnog službenika, odnosno namještenika, donosi starješina organa. Dakle, rezultat provjere sposobnosti, iako vodi ka užem izboru, ne podrazumijeva da se nužno bira provorangirani kandidat ili kandidatkinja.
Da li se rukovodni kadar bira na period koji se ne poklapa sa izbornim ciklusom, u mandatu od četiri godine?
OBJAŠNJENJE:
Shodno Zakonu o lokalnoj samouopravi, visoki rukovodni kadar i starješine (kao što su sekretar skupštine, glavni administrator, starješina organa i njegov pomoćnik, menadžer) biraju se na period pet godina.
Da li određivanje vršilaca dužnosti sprječava da se bez prethodne provjere sposobnosti na pozicije dovedu osobe spolja, bez prethodnog iskustva u organu, ustanovi, agenciji i sl?
*Djelimično. Primjera radi, propisuje se da se po pravilu vršiocu dužnosti imenuju iz reda već zaposlenih u datom organu, ustanovi, agenciji, iako su dozvoljeni izuzeci.
OBJAŠNJENJE:
Zakonom o lokalnoj samoupravi propisano je da će se za vršioca dužnosti odrediti lokalni službenik iz organa lokalne uprave, stručne službe, odnosno posebne službe u kojem se određuje vršilac dužnosti, koji ispunjava uslove propisane za glavnog administratora, odnosno za radno mjesto visokog rukovodnog kadra za koje se određuje.
Ako u organu lokalne uprave, stručnoj službi, odnosno posebnoj službi ne postoji lokalni službenik koji ispunjava tražene uslove, za vršioca dužnosti odrediće se lice van tog organa, odnosno službe, koje ispunjava uslove propisane za glavnog administratora, odnosno za radno mjesto visokog rukovodnog kadra za koje se određuje.
Da li kandidati/-kinje koji smatraju da su im povrijeđena prava, mogu da potraže njihovu zaštitu ulaganjem žalbe ili pokretanjem spora?
*Djelimično, primjera radi, samo u određenim slučajevima.
OBJAŠNJENJE:
Zakon o državnim službenicima i namještenicima koji se shodno primjenjuje na organe lokalne uprave propisuje da se protiv odluke o izboru državnog službenika, odnosno namještenika, može podnijeti žalba, u roku od osam dana od dana prijema odluke.
O žalbi na rješenje kojim je odlučeno o pravima, obavezama i odgovornostima državnog službenika, odnosno namještenika i o žalbi na odluku o izboru državnog službenika, odnosno namještenika odlučuje Komisija za žalbe. Komisija za žalbe odlučuje o žalbi najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema žalbe. Protiv rješenja Komisije za žalbe može se pokrenuti upravni spor.
U slučaju da postoji drugostepeno tijelo za žalbe, da li postoje odredbe sprječavanja sukoba interesa i neprimjerenih političkih uticaja u radu tih tijela?
*Ne, komisije za žalbe mogu uključiti političke ličnosti i lica povezana sa kandidatima/-kinjama na konkursu ili oglasu.
**Djelimično. Neke garancije protiv sukoba interesa i/ili neprimjerenih političkih uticaja postoje.
***Da. U komisijama za žalbe ne mogu učestvovati političke ličnosti dok su članovi povezani sa kandidatima/-kinjama dužni da se izuzmu.
OBJAŠNJENJE:
Iako postoje opšta načela Zakona o upravnom postupku, koja upućuju na potrebe izuzeće u slučaju postojanja sumnje u nepristrasnost, Komisija za žalbe može uključiti prethodno politički eksponirana lica, što je slučaj sa aktuelnom Komisijom.
Poslovnik o radu Komisije propisuje da o izuzeću člana odlučuje Komisija, ali ne definiše bliže osnov za izuzeće, niti ne propisuje šta se dešava da je više lica izuzeto iz odlučivanja o jednom predmetu.
Da li je način rada tijela za žalbe regulisan na pravno predvidiv način, da izbjegne improvizacije i nejednak tretman kandidata/-kinja?
Napomena: provjeriti Poslovnik o radu Komisije za žalbe, i načela rada u Zakonu.
OBJAŠNJENJE:
Zakon o državnim službenicima ni u načelu ne reguliše način rada Komisije za žalbe, već samo upućuje na obavezu donošenja Poslovnika o radu.
Poslovnikom je definisana dinamika održavanja sjednica, predsjedavanje, i odlučivanje (većinom od ukupnog broja članova Komisije). Predmeti se dodjeljuju u rad predsjedniku i članovima Komisije kao izvjestiocima po redosljedu prispijeća, poštujući azbučni red početnih slova prezimena predsjednika i članova Komisije. Poslovnik definiše i način donošenja odluke o izuzeću. Međutim, budući da definiše da se odluke uvijek donose većinom od ukupnog broja članova Komisije, nejasno je šta biva u slučajevima da je više lica izuzeto iz odlučivanja o jednom predmetu.
Da li upravni i sporovi pred osnovnim sudovima imaju prioritet u radu ukoliko je riječ o povredi prava prilikom zapošljavanja u javnom sektoru?
OBJAŠNJENJE:
Zakon o državnim službenicima, koji se primjenjuje na službenike u lokalnim samoupravama, i Zakon o upravnom sporu ne upućuju na prioritetno rješavanje sporova ukoliko je riječ o povredi prava prilikom zapošljavanja u javnom sektoru.
Da li je trajanje drugostepenih postupaka i sporova zbog povreda prava prilikom zapošljavanja u javnom sektoru dovoljno kratko da omogući efikasnu zaštitu prava?
*Ne, trajanje upravnog postupka je znatno duže od 30 dana a spora od dva mjeseca.
**Djelimično, postupci traju između 30 i 60 dana, a sporovi između 2 i 6 mjeseci.
***Da. Postupci su kraći od 30 dana a sporovi od 2 mjeseca.
OBJAŠNJENJE:
Do oktobra 2021. godine Komisija za žalbe je uglavnom rješavala predmete u roku. Međutim, od oktobra 2021. do početka aprila 2022. godine ovo tijelo nije bilo funkcionalno što je dovelo do značajnoj zastoja u radu. Na drugoj strani, prosječno trajanje upravnog spora u 2021. godini iznosilo je 521.3 dana.
Da li inspekcijski nadzor nad zapošljavanjem u javnim preduzećima funkcioniše na predvidiv način (zna se koja je inspekcija nadležna) i učinkovit način?
Napomena: Analiza izvještaja inspekcije rada u pogledu trajanja inspekcijskog nadzora, opsega nad javnim preduzećima i sl.
OBJAŠNJENJE:
Zakonom je jasno propisano da je Upravna inspekcija nadležna za inspekcijski nadzor nad sprovođenjem procedura popune radnih mjesta (zapošljavanja). Međutim, posljednji dostupni izvještaj o radu Ministarstva javne uprave ne pružaju dovoljno informacija o učinku Upravne inspekcije, na šta je Institut alternativa više puta upozoravao (https://institut-alternativa.org/hajde_da_govorimo_o_ucincima/). I iz završnog izvještaja o sprovođenju Plana optimizacije javne uprave za period 2018-2020. godine, čak i u odnosu na nepravilnosti utvrđene od strane Upravne inspekcije, nejasan je konačni efekat tih mjera, o čemu svjedoči i sljedeći nalaz o tome da je u Upravna inspekcija u periodu od 2020. godine izvršila 16 inspekcijskih nadzora, tokom kojih je kontrolisala 232 ugovora o djelu, a utvrdila 218 nepravilnosti, na koje je ukazala subjektima nadzora. „Nepravilnosti utvrđene u postupcima inspekcijskog nadzora koji su imali za predmet kontrolu ugovora o djelu, ugovora o privremenim i povremnim poslovima ili drugih vrsta ugovornog angažovanja, odnosile su se na zaključivanje ovih ugovora za poslove iz redovne nadležnosti subjekata nadzora, odnosno poslove sistematizovanih radnih mjesta, što je suprotno Zakonu o državnim službenicima i namještenicima i Zakonu o lokalnoj samoupravi kojima je propisan način zasnivanja radnog odnosa. Dalje upravne mjere će zavisiti od postupanja subjekata nadzora po ukazivanju upravne inspekcije, što će biti predmet kontrolnih inspekcijskih nadzora“, piše u izvještaju. I fokus grupe sprovedene sa predstavnicama i predstavnicima govore u prilog ograničenom učinku Upravne inspekcije.